IL CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Quarta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 983 del 2015, proposto da: Comune di Capri, in
persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
Riccardo Marone, con domicilio eletto presso Luigi Napolitano in
Roma, via Sicilia, 50;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e' domiciliata
in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Campania - Napoli,
Sezione I n. 5679/2014, resa tra le parti, concernente regolamento
istitutivo dell'imposta di sbarco.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2015 il Cons.
Giuseppe Castiglia e uditi per le parti l'Avv. Marone e l'Avvocato
dello Stato Varrone;
Con deliberazione del Consiglio comunale n. 46 del 31 ottobre
2012, il Comune di Capri ha approvato il regolamento istitutivo
dell'imposta di sbarco.
Il Ministero dell'economia e delle finanze, cui il regolamento e'
stato comunicato, lo ha impugnato in parte qua per violazione di
legge sotto un duplice profilo, proponendo un ricorso che il T.A.R.
per la Campania, sez. I, ha accolto con sentenza 5 novembre 2014, n.
5679, ritenendo fondate le censure mosse dall'Amministrazione statale
(al di la' della legge, il regolamento imporrebbe l'imposta allo
sbarco con qualsiasi mezzo di trasporto e non solo con mezzi di
trasporto pubblico di linea; delineerebbe poi una forma di mediazione
obbligatoria come condizione di procedibilita' dell'azione giudiziale
di fronte alle Commissioni tributarie).
Il Comune ha interposto appello contro la sentenza e ne ha anche
chiesto la sospensione dell'efficacia esecutiva, formulando una
domanda cautelare che la Sezione V ha respinto con ordinanza 10 marzo
2015 n. 1058.
Nel merito, il Comune ha rinnovato le difese svolte senza
successo in primo grado:
1. e 2. l'Amministrazione finanziaria, prima, e il Tribunale
regionale, poi, avrebbero confuso tra presupposto dell'imposta (lo
sbarco) con i soggetti incaricati della riscossione (i vettori);
3. la procedura di mediazione obbligatoria sarebbe legittima;
4. in via subordinata, l'art. 4, comma 3-bis del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23, sarebbe illegittimo per contrasto
con gli artt. 3 e 53 Cost., in quanto - a stare all'interpretazione
ministeriale - introdurrebbe un'irragionevole discriminazione
dell'individuazione dei soggetti passivi del tributo, escludendone i
soggetti che sbarchino nell'isola attraverso vettori diversi dai
traghetti di linea pubblici. L'Amministrazione finanziaria si e'
costituita in giudizio per resistere all'appello, aderendo alle
prospettazioni del Tribunale territoriale.
Con decreto del Presidente del Consiglio di Stato in data 9
aprile 2015, il ricorso e' stato trasferito alla Sezione IV per
analogia di oggetto con il ricorso n. 2014/10185, ivi pendente.
Con sentenza non definitiva 8 settembre 2015, n. 4161, la Sezione
ha rigettato i primi tre motivi dell'appello.
Resta allora da valutare la questione di legittimita'
costituzionale, formulata in via subordinata dal Comune appellante.
La rilevanza della questione e' di per se' evidente, posto che
essa investe direttamente la norma statale che attribuisce al Comune
di imporre il tributo di cui si discute.
Il Collegio ritiene la questione non manifestamente infondata.
L'art. 4 del decreto legislativo n. 23 del 2011 stabilisce che «i
comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonche' i comuni
inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche o citta',
d'arte possono istituire, con deliberazione del consiglio, un'imposta
di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture
ricettive situate sul proprio territorio, da applicare, secondo
criteri di gradualita' in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per
notte di soggiorno» (comma 1, primo periodo).
In alternativa, «i comuni che hanno sede giuridica nelle isole
minori e i comuni nel cui territorio insistono isole minori possono
istituire ... un'imposta di sbarco, da applicare fino ad un massimo
di euro 1,50, da riscuotere, unitamente al prezzo del biglietto, da
parte delle compagnie di navigazione che forniscono collegamenti
marittimi di linea» (comma 3-bis, primo periodo).
Mentre l'imposta di soggiorno e' dovuta da tutti coloro che
alloggiano nelle strutture ricettive situate, nel territorio
comunale, l'imposta di sbarco grava solo su chi utilizzi i vettori di
linea.
Ne' e' possibile interpretare in modo diverso (e per avventura
conforme a Costituzione) le disposizioni riportate. Una piana lettura
di tutto il comma 3-bis esclude che le compagnie di navigazione di
linea siano soltanto sostituti per l'esazione di un'imposta comunque
dovuta da chiunque sbarchi nell'isola, non potendo ragionevolmente
esse venire gravate di quella funzione riguardo a trasporti eseguiti
da altri vettori.
Appare fondato il dubbio che il differente trattamento tra chi
adoperi vettori di linea per recarsi nell'isola e chi faccia uso di
altri mezzi non abbia giustificazione razionale, ne' in termini
generali, ne' in chiave di capacita' contributiva.
L'art. 53, primo comma, Cost., in virtu' del quale tutti sono
tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro
capacita' contributiva, deve essere interpretato come specificazione
del principio di uguaglianza, sia nel senso che a situazioni uguali
devono necessariamente corrispondere uguali, regimi impositivi e,
viceversa, sia nel senso, che ogni prelievo deve trovare la propria
causa giustificatrice in indici concretamente rivelatori di
ricchezza, secondo un criterio di collegamento tra soggetto detentore
e ricchezza detenuta spettante alla discrezionalita' del legislatore
ordinario (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 1997, n. 1207).
Quanto a tale collegamento, e' indiscusso il principio che
rientra nell'ambito della discrezionalita' del legislatore ordinario
la determinazione degli indici di capacita' contributiva e della
conseguente entita' dell'onere tributario, essendo riservato alla
Corte costituzionale di verificare solo la palese arbitrarieta' e
irrazionalita' delle scelte legislative (cfr. Corte cost., ord. 21
luglio 1995, n. 352; Id., ord. 19 gennaio 2005, n. 23; Id., 6 ottobre
2014, n. 228; Cass. civ., sez. VI, 17 settembre 2014, n. 19632).
Nel caso di specie, non e' infondato il dubbio che la
disposizione tributaria contestata presenti indici di arbitrarieta'
tali da sollecitarne una valutazione in termini di legittimita'
costituzionale.
Al metro di giudizio della comune esperienza, sembra davvero
difficile sostenere che l'arrivo nell'isola con una compagnia di
navigazione di linea esprima una capacita' contributiva. maggiore di
quella correlata, ad esempio, all'arrivo con un'imbarcazione privata
che pure, secondo la norma della cui costituzionalita' si dubita, va
esente dal tributo. L'irragionevolezza pare addirittura piu' evidente
quando si consideri che - diversamente dall'imposta di sbarco, che a
essa si pone come alternativa - l'imposta di soggiorno mostra un
carattere tendenzialmente progressivo («... da applicare secondo
criteri di gradualita' in proporzione al prezzo ... »).
Se lo scopo del tributo e' alleviare i Comuni dagli oneri
prodotti da coloro che, provenendo da altri luoghi e salve le
specifiche eccezioni di legge, vi pernottino o (nel caso delle isole
minori) vi sbarchino, la disparita' di trattamento in funzione del
mezzo adoperato per raggiungere l'isola potrebbe essere priva di una
razionale giustificazione.
Alla stregua dei rilievi che precedono la Sezione, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata, rimette alla Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale - rispetto
agli artt. 3 e 53 Cost. dell'art. 4, comma 3-bis, del decreto
legislativo n. 23 del 2011, nella parte in cui - riguardo alle isole
minori - prevede la possibilita', che i Comuni deliberino di
assoggettare all'imposta di sbarco, in alternativa all'imposta di
soggiorno, i soli passeggeri che raggiungano l'isola con una «delle
compagnie di navigazione che forniscono collegamenti marittimi di
linea», con esclusione di coloro che si avvalgano di un diverso
vettore.
Il presente giudizio e' di conseguenza sospeso.
A cura della Segreteria della Sezione, sara' trasmessa alla Corte
costituzionale la presente ordinanza unitamente al ricorso I primo
grado, alla sentenza del T.A.R. e all'atto di appello.
La medesima ordinanza sara' notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.